Constitucionalidad de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1/2018, de 22 de Febrero, de Coordinación de los Policías Locales de la Comunidad de Madrid

El presente informe tiene como objetivo valorar la constitucionalidad, validez y encaje normativo, legal y competencial de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1/2018, de 22 de Febrero, de Coordinación de los Policías Locales de la Comunidad de Madrid.

1.- Legislación aplicable.

• Constitución Española.
• Ley 1/2018, de 22 de Febrero, de Coordinación de los Policías Locales de la Comunidad de Madrid.
• Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública
• Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

2.- Antecedentes de hecho

En el día de hoy se ha publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (Núm. 61) el texto de la Ley 1/2018, de 22 de Febrero, de Coordinación de los Policías Locales de la Comunidad de Madrid.

El objeto del presente informe se centra en el examen de la constitucionalidad de la Disposición Transitoria Primera mediante la cual se regula y acuerda la integración en el Subgrupo de clasificación profesional C1 de los componentes de los Cuerpos de Policía Local que tuviesen la titulación académica correspondiente al mismo, quedando el resto de miembros que no ostenten dicha titulación en su subgrupo de clasificación de origen (C2) y en la situación “a extinguir”.

3.- Fundamentos jurídicos.

En primer lugar hemos de partir de lo establecido en la referida Disposición Transitoria Primera de la Ley 1/2018 de 22 de Febrero, de Coordinación de los Policías Locales de la Comunidad de Madrid, que establece literalmente:

Disposición transitoria primera.- Integración en Subgrupos de clasificación profesional.

1.- Los miembros de los Cuerpos de Policía Local que a la entrada en vigor de la presente Ley ocupen plazas correspondientes a las categorías clasificadas en los Subgrupos de clasificación profesional en el artículo 33 y tuviesen la titulación académica correspondiente, quedarán directamente integrados en las correspondientes categorías de dichos Subgrupos de clasificación.

2.- Los miembros de dichos Cuerpos que a la entrada en vigor de esta Ley ocupen plazas correspondientes a las categorías clasificadas en los Subgrupos de titulación establecidos en el artículo 33, y no tuviesen la correspondiente titulación académica, permanecerán en su Subgrupo de clasificación de origen como situación “a extinguir”. No obstante, ostentarán la denominación de las nuevas categorías establecidas en la presente Ley, y contarán con igual rango jerárquico y ejercerán las mismas funciones operativas que los funcionarios integrados en los nuevos Subgrupos de clasificación profesional.

Todo ello sin perjuicio de que quienes obtuvieran con posterioridad las titulaciones correspondientes, se integrarán en los Subgrupos de clasificación conforme lo previsto en el apartado 1 de la presente disposición.

Como hemos anticipado, esta disposición normativa establece una integración directa en el grupo C1 para los componentes de los Cuerpos de Policía Local de la Comunidad de Madrid que cuente con la titulación necesaria para el acceso a dicho grupo de clasificación profesional, esto es, de conformidad con el artículo 76[1] del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, título de bachiller o técnico. Por el contrario, aquellos miembros de dichos Cuerpos de Policía Local que no ostenten tal titulación quedarán en el subgrupo de origen (C2) como situación “a extinguir”.

Pues bien, a juicio de esta parte, la regulación establecida para aquellos funcionarios que se verán en la obligación de quedar en la situación a extinguir resulta inconstitucional y vulnera su derecho a la promoción en la carrera profesional, en su vertiente de derecho fundamental establecido en el artículo 23 CE, y a la promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, reconocido por el art. 14 c) TREBEP, sin perjuicio de la principal y fundamental vulneración de normativa básica estatal que se erige en la infracción competencial merecedora de amparo constitucional.

Para concluir la existencia de tal vulneración constitucional hemos de traer a colación la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de medidas para la reforma de la función pública, añadida por el art. 61 de la  Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social. La citada disposición estatal regula, con el expreso carácter de base del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE), la posibilidad de promoción interna desde el grupo D al Grupo C sin disponer de la titulación necesaria, siempre que se cuente con una antigüedad de diez años, o de cinco más la superación de un curso de formación. De esta forma, se puede considerar que la disposición transitoria primera de la nueva Ley de Coordinación, en lo que se refiere a esos componentes que quedan en situación “a extinguir”, vulnera la competencia que el art. 149.1.18 CE atribuye al Estado para dictar las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, ejercida mediante la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de medidas para la reforma de la función pública, que acabamos de señalar.

A estos efectos, se hace necesario conocer el texto del artículo 61 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social que vino a modificar la disposición adicional vigésima segunda de la Ley 30/1984:

Artículo 61. Promoción interna del grupo D al C

Se añade una nueva disposición adicional a la Ley 30 / 1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

« Disposición adicional vigésima segunda

El acceso a cuerpos o escalas del grupo C podrá llevarse a cabo a través de la promoción interna desde cuerpos o escalas del grupo D del área de actividad o funcional correspondiente, cuando éstas existan , y se efectuará por el sistema de concurso – oposición , con valoración en la fase de concurso de los méritos relacionados con la carrera y los puestos desempeñados , el nivel de formación y la antigüedad .

A estos efectos se requerirá la titulación establecida en el artículo 25 de esta Ley o una antigüedad de diez años en un cuerpo o escala del grupo D, o de cinco años y la superación de un curso específico de formación al que se accederá por criterios objetivos.

La presente disposición tiene el carácter de base del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dictada al amparo del   artículo 149.1.18ª de la Constitución».

Lo primero que debemos destacar de dicha disposición normativa es su naturaleza y carácter como normativa básica al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.18ª CE, de ahí la vulneración competencial que denunciamos.

Por otro lado, teniendo en cuenta el sistema de equivalencias entre los antiguos y nuevos grupos de clasificación que fija el artículo 76 TREBEP anteriormente reseñado, la dispensa de titulación prevista por la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984 para el acceso desde el grupo D al grupo C ha de entenderse actualmente referida al acceso desde el subgrupo C2 al subgrupo C1. Efectuada tal equivalencia, considera esta parte que con base a la norma básica estatal se determina una dispensa de titulación para el acceso de los funcionarios de los Cuerpos de Policía Local de la Comunidad de Madrid, encuadrados en la actualidad en el subgrupo C2 y que no cuenten con la titulación necesaria para pasar directamente al Subgrupo C1, a la categoría de policía encuadrada en el subgrupo C1 –siempre que se cumplan los requisitos dispuestos por el texto de la disposición adicional vigésima segunda-.

Y ello porque se ha de concluir que el actual texto de la disposición transitoria primera de la nueva Ley de Coordinación produce una vulneración del artículo 149.1.18 CE[2]. Esto es, la normativa y régimen estatutario de los funcionarios es competencia estatal, al objeto de garantizar el tratamiento y acceso común a la función pública. De igual manera la normativa estatal no establece  los grupos  de clasificación de los cuerpos y escalas en atención a la titulación que posean actualmente los funcionarios, sino a la exigida para el acceso al cuerpo o escala de pertenencia.

Supuesto idéntico al que aquí se presenta como objeto de informe ha sido ya resuelto y enjuiciado por nuestro Tribunal Constitucional, mediante su Sentencia número 200/2015 del Tribunal Constitucional, de 24 septiembre[3], en la que se plateaba cuestión de inconstitucionalidad sobre la disposición transitoria segunda, apartados 2 y 3 en relación con los arts. 22, 25 y 26 de la Ley 8/2013, de 12 de septiembre, de coordinación de las policías locales de Aragón.

La citada resolución viene a señalar que el apartado 3 de la disposición transitoria segunda de dicha norma, al establecer que los auxiliares de policía local que no dispongan de la titulación requerida para la integración en la categoría de policía quedan en situación de «a extinguir», en realidad los suprime con un efecto temporal diferido, siendo por tanto una cuestión idéntica a la que ahora plantea la actual Ley de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid respecto a los funcionarios que se vean en dicha situación por no ostentar la titulación exigida para el acceso al Subgrupo C1.

El Tribunal Constitucional refiere al respecto:

“En el marco del art. 149.1.18 CE, la distinción que traza tiene una importancia relativa porque, como recuerda la STC 33/2013, de 11 de febrero, «este Tribunal ha reconocido en numerosas ocasiones el carácter materialmente básico del requisito de la titulación en el ámbito de la función pública, ya sea en relación con el acceso o la integración de los funcionarios en escalas o grupos ( SSTC 388/1993, de 23 de diciembre  FJ 2; y  113/2010, de 24 de noviembre  FJ 5), ya sea … para su promoción interna ( SSTC 175/2011, de 8 de noviembre  FJ 5;  2/2012, de 13 de enero  FJ 2;  3/2012, de 13 de enero  FJ 4; y  4/2012, de 13 de enero FJ 5)» (FJ 4). Por otra parte, la normativa básica estatal no establece los grupos de clasificación de los cuerpos y escalas en atención a la titulación que posean los funcionarios, sino a la exigida para el acceso al cuerpo o escala de pertenencia (art. 76 de la  Ley del estatuto básico del empleado público: LEEP. El derecho a la promoción interna, que comprende la posibilidad de ascenso al grupo inmediatamente superior al de pertenencia, es el aquí afectado como se expone seguidamente.”

Atendiendo a la estructura de los cuerpos de policía local diseñada por el art. 22.1 de la Ley de Aragón 8/2013, la titulación exigida por la disposición transitoria segunda. 2 para la integración de los auxiliares en la categoría de policía es la correspondiente al grupo C, subgrupo C1, para cuyo ingreso se exige título de bachiller o técnico (art. 76 LEEP), equivalente al antiguo grupo C (disposición transitoria tercera.2 LEEP).

A efectos de esta resolución, no es relevante determinar si el encuadramiento de los auxiliares de policía existentes en el conjunto de los municipios de la Comunidad Autónoma de Aragón ha respondido a criterios uniformes. Basta con constatar que, a su ingreso como auxiliar de policía en el Ayuntamiento de Ateca, el recurrente en el proceso a quo quedó encuadrado en el grupo D, según consta en las bases de la convocatoria y en su nombramiento, que obran en autos. El grupo D se corresponde en la actualidad con el grupo C, subgrupo C2, de conformidad con la citada disposición transitoria tercera.2 LEEP.

Habida cuenta del descrito sistema de equivalencias entre los antiguos y nuevos grupos de clasificación, la dispensa de titulación prevista por la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984 para el acceso desde el grupo D al grupo C ha de entenderse actualmente referida al acceso desde el subgrupo C2 al subgrupo C1. En lo que aquí interesa, la expresada equivalencia significa que la norma básica estatal determina una dispensa de titulación para el acceso de los auxiliares de policía, encuadrados en la actualidad en el subgrupo C2, a la categoría de policía encuadrada en el subgrupo C1.”

Como es de ver, nuestro máximo intérprete constitucional deja claro que el texto legal comete una vulneración de la vigente disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984 que establece la dispensa de la titulación para el acceso del subgrupo C2 al C1, con la convalidación en caso de 10 años de antigüedad en el subgrupo inferior o 5 años de antigüedad más un curso de formación. En nuestro caso, tal apreciación es extensible a la nueva Ley 1/2018 puesto que en la misma nada se recoge respecto a tal posibilidad de dispensa en la titulación entre los componentes de los Subgrupos C1 y C2 en los términos fijados por la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984.

Aparte, al igual que reconoce la Sentencia del Tribunal Constitucional con relación a la Ley de Coordinación de Aragón, la regulación establecida por la novísima Ley de Coordinación de los Cuerpos de Policía de la Comunidad de Madrid cumple con los dos requisitos necesarios para ver estimada una futura cuestión de inconstitucionalidad:

• Normativa autonómica que invade una de carácter estatal sujeta a principios constitucionales.
• Que exista una contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa.

A tales efectos nos manifiesta el Tribunal Constitucional en su resolución:

“Fijando por tanto la atención en la alegada vulneración de la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984, es doctrina consolidada del Tribunal que, para constatar la existencia de una inconstitucionalidad mediata o indirecta como la que aquí se suscita, es necesario que concurran dos condiciones; por un lado, que la norma estatal infringida por la Ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; y, por otro, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa (por todas,  STC 210/2014, de 18 de diciembre FJ 4).

Sobre la primera de dichas condiciones, ya se ha señalado que la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984 es formalmente básica. Desde la perspectiva material, el criterio de este Tribunal está recogido en las  SSTC 175/2011, de 8 de noviembre 2/2012, de 13 de enero  3/2012, de 13 de enero  4/2012, de 13 de enero  33/2013, de 11 de febrero  y  189/2014, de 17 de noviembre  que han examinado las dispensas de titulación establecidas por diversas disposiciones autonómicas para el acceso a diferentes plazas de cuerpos y escalas de la policía local, a la luz de la normativa básica reguladora de la promoción interna (arts. 22.1 y 25 de la citada  Ley 30/1984,  92  LBRL  y 3.2 y 18.2  LEEP.

Todas ellas, a partir del análisis del régimen jurídico de los funcionarios de policía local que figura recogido en la STC 175/2011 FFJJ 4 y 5, a los que procede remitirse, han puesto de relieve que, con carácter general, la titulación se erige en requisito esencial de la promoción interna, elemento éste del régimen estatutario de los funcionarios públicos que conduce al título competencial del art. 149.1.18 CE. En consecuencia, la normativa que «establece una dispensa de un requisito de titulación en materia de promoción interna de funcionarios públicos, en este caso de la Administración local, que únicamente corresponde regular al Estado» vulnera el orden constitucional de distribución de competencias, por entrar «en contradicción con las normas básicas de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, incidiendo, por consiguiente, en un ámbito competencial reservado al Estado por el art. 149.1.18 CE» (FJ 8). No ofrece pues duda alguna la competencia del Estado, ex art. 149.1.18 CE, para establecer los requisitos de titulación en materia de promoción interna, competencia que comprende asimismo la determinación de los supuestos de dispensa de titulación, como excepción a la regla general.

Hemos de determinar, prosiguiendo con la segunda de las condiciones propias del examen de constitucionalidad mediata, si los apartados 2 y 3 de la disposición transitoria autonómica segunda de la Ley de Aragón 8/2013 entran en contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa con la norma básica específica contenida en la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984, disposición que no ha sido derogada por la Ley del estatuto básico del empleado público, y que precisamente instituye una dispensa de titulación para el acceso a cuerpos o escalas del grupo C (ahora subgrupo C1) desde cuerpos o escalas del grupo D (ahora subgrupo C2) del área de actividad o funcional correspondiente, a través de la promoción interna.

Al exigir en todo caso la titulación correspondiente para la integración de los auxiliares en la categoría de policía, no cabe conciliar lo dispuesto en los apartados 2 y 3 de la disposición transitoria cuestionada con la norma básica, toda vez que la primera es taxativa al disponer que los auxiliares de policía sin titulación quedan en situación de «a extinguir», sin contemplar la posibilidad de promoción interna, siempre que cumplan las condiciones establecidas por la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984 (antigüedad y formación y superación de un proceso selectivo consistente en un concurso-oposición). Los funcionarios afectados ven así cercenado su derecho a la progresión en la carrera profesional y a la promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, reconocido por el art. 14 c) LEEP.”

Precisamente tal circunstancia es perfectamente predicable del texto de la disposición transitoria primera de la Ley 1/2018, de 22 de Febrero, de Coordinación de los Policías Locales de la Comunidad de Madrid, dado que ésta viene a exigir, sin excepción, la titulación correspondiente para la integración de los agentes de policía en el subgrupo C1, siendo que tal circunstancia, como dice el Tribunal Constitucional, no es conciliable con la normativa básica al no contemplarse por la norma autonómica la posibilidad de promoción interna de conformidad con las condiciones establecidas por la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984 (antigüedad y formación y superación de un proceso selectivo consistente en un concurso-oposición).

4.- Conclusiones.

La disposición transitoria objeto de informe resulta inconstitucional. No se trata simplemente de que su regulación afecte a los funcionarios que queden en dicha situación “a extinguir” por ver coartado su derecho a la progresión en la carrera profesional y a la promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, reconocido por el art. 14 c) TREBEP, sino, y fundamentalmente, por reputarse vulneradora de la competencia estatal para dictar las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, ex art. 149.1.18 CE.

En Madrid a 12 de Marzo de 2018.

Fdo. Roberto Ruíz Casas

Referencias:

[1] Artículo 76 Grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera

Los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos:

(…)

Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.

C1: Título de Bachiller o Técnico.

C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

[2] 18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

[3] Referencia Aranzadi RTC 2015\200.