INFORME JURÍDICO

1º Cuestiones que se plantean.

Se plantea la controversia sobre si los Agentes de Policía Local tienen obligación de realizar las tareas administrativas encaminadas a la tramitación de las denuncias realizadas por los mismos, más allá de la mera imposición de las multas.

2º Normativa aplicable.

Para la resolución de la cuestión planteada se debe acudir a la siguiente normativa que resulta de aplicación:

I.- Artículo 105 b) de la Constitución Española.

II.- Artículo 10 de la Ley 4/1992, de 8 de Julio, de Coordinación de Policías Locales.

III.- Artículo 53 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

IV.- Artículos 9 y 12 del RD 320/1994, de 25 de Febrero, por el que se aprueba el Reglamento Sancionador de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

V.- Artículos 84. 86, 87 y 95 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial

3º Fundamentos jurídicos.

I.- A fin de dilucidar la disputa presentada se deben conjugar las diversas normativas expuestas para resolver la cuestión sobre si dentro de las funciones de los Agentes de Policía Local se encuentra la tramitación administrativa de las sanciones que dichos Agentes impongan en el ejercicio de sus funciones.

II.- Comenzaremos pues, como no puede ser de otro modo, por las funciones legalmente establecidas a estos Cuerpos y recogidas tanto en el artículo 10 de la Ley 4/1992, de 8 de Julio, de Coordinación de Policías Locales como en el artículo 53 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad con el siguiente tenor literal:

“Artículo 10 Funciones”

Son funciones de los Cuerpos de Policía Local las siguientes: 

• Ejercer la Policía Administrativa en relación al cumplimiento de las Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales dentro del ámbito de sus competencias.
• Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de acuerdo con lo establecido en las normas de circulación y participar en la Educación Vial.
• Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano.
• Velar por el cumplimiento de las disposiciones dictadas en materia de protección del medio ambiente cuando las funciones de vigilancia sean competencia municipal, bien originaria o delegada.
• Proteger a las Autoridades de las Corporaciones Locales y la vigilancia o custodia de sus edificios e instalaciones.
• Participar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el ejercicio de funciones de Policía Judicial.
• Prestar auxilio en los casos de accidentes, catástrofes o calamidad pública participando, en la forma prevista en las Leves, en la ejecución de los planes de Protección Civil.
• Efectuar las diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos delictivos o su comprobación.
• Vigilar los espacios públicos.
• Colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la protección de manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello.
• Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello.

“Artículo 53”

Los Cuerpos de Policía Local deberán ejercer las siguientes funciones: 

1. Proteger a las autoridades de las Corporaciones Locales, y vigilancia o custodia de sus edificios e instalaciones.
2. Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de acuerdo con lo establecido en las normas de circulación.
3. Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano.
4. Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales dentro del ámbito de su competencia.
5. Participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma establecida en el artículo 29.2 de esta Ley.
6. La prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando, en la forma prevista en las Leyes, en la ejecución de los planes de Protección Civil.
7. Efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos delictivos en el marco de colaboración establecido en las Juntas de Seguridad.
8. Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía de las Comunidades Autónomas en la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello.
9. Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello.

Podemos apreciar cómo se ha realizado una práctica transposición entre ambos preceptos, estableciéndose así legalmente las funciones que los integrantes de los Cuerpos de Policía Local tienen establecidas. De este modo, las funciones recogidas en los puntos 1, 2 y 3 de la Ley 4/1992 coinciden con las establecidas en las letras b, c y d de la Ley Orgánica 2/1986. En cuanto a dichas funciones y en relación con el objeto del presente informe, es de ver que en cuanto a la circulación del tráfico urbano únicamente tienen encomendadas las funciones de dirección, organización y señalización del mismo y respecto de las funciones de Policía Administrativa, señalar que la misma se corresponde con la entrega de las notificaciones dirigidas desde la Corporación Local a los interesados. Por último y en cuanto a la instrucción de atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano, debemos dilucidar qué se entiende en derecho administrativo por “instrucción”, siendo que la Real Academia de la Jurisprudencia define la misma como la “Fase o período de un procedimiento o proceso en el que se busca reunir, principalmente a través de alegaciones, pruebas e informes, la información y todos los elementos de juicios necesarios para que pueda resolverse cabalmente la pretensión deducida” por lo que en este caso serán las averiguaciones realizadas por dichos agentes y encaminadas a obtener los datos necesarios para establecer el origen del accidente así como las posibles responsables del mismo.

De este modo podemos comprobar que en la normativa específica de los Cuerpos de Policía no se encomienda de forma expresa la realización de tareas administrativas o de tramitación de los boletines de denuncia, más allá de las funciones encomendadas de imposición de las correspondientes multas en el ejercicio de sus funciones.

III.- En relación con lo anterior acudiremos a la normativa específica en materia de circulación y tráfico rodado, así como la de su procedimiento sancionador específico, a fin de dilucidar las concretas competencias que ostenta cada organismo. Nos encontramos así, dentro de la normativa del procedimiento sancionador con la tramitación de las denuncias recogida en su artículo 9 que dispone lo siguiente:

“Artículo 9 Tramitación de denuncias”

Recibida la denuncia en la Jefatura de Tráfico o Alcaldía, se procederá a la calificación de los hechos y graduación de la multa o a la verificación de la calificación y multa consignadas en la misma por el agente denunciante, impulsándose la ulterior tramitación o proponiéndose por el órgano instructor a la autoridad competente la correspondiente resolución que declare la inexistencia de infracción en los casos de que los hechos denunciados no fuesen constitutivos de la misma, o la improcedencia de imponer sanción, en los supuestos en que no pueda identificarse a su autor.

De la literalidad del precepto referido podemos comprobar la diferenciación en partes del procedimiento, encontrándonos por un lado al agente denunciante, siendo éste el encargado de la calificación de la conducta y de la multa correspondiente, recayendo en el alcalde la potestad sancionadora y refiriendo el mismo precepto que se podrá impulsar una posterior tramitación del expediente por parte del órgano instructor. De este modo vemos como existen 3 partes diferenciadas en dicho procedimiento sancionador, el Agente que se encargará de la emisión del boletín de multa que inicie el procedimiento, el instructor que tramitará el procedimiento sancionador y el Alcalde (o Jefatura de Tráfico), que ostentará en todo caso la potestad sancionadora, siendo de este modo las tres partes que configuran el procedimiento sancionador. Misma diferenciación, esta vez en cuanto al denunciante y al instructor, la encontramos en el artículo 12 de la norma referida con el siguiente tenor literal:

“Artículo 12 Instrucción del procedimiento”

1. Los órganos competentes de las Jefaturas de la Dirección General de Tráfico y de los Ayuntamientos serán los instructores del expediente y deberán notificar las denuncias, si no se hubiere hecho por el denunciante, al presunto infractor, concediéndole un plazo de quince días para que alegue cuanto considere conveniente a su defensa y proponga las pruebas que estime oportunas.
2. El abono del importe de la multa indicado en la notificación de la denuncia, tanto si es señalado por el agente en el acto de la denuncia, como en la notificación enviada posteriormente por el instructor, implicará la terminación del procedimiento una vez concluido el trámite de alegaciones sin que el denunciado las haya formulado, finalizando el expediente, salvo que se acuerde la suspensión del permiso o licencia para conducir y sin perjuicio de la posibilidad de interponer el recurso correspondiente.

En el precepto aludido podemos observar con claridad meridiana la absoluta diferenciación entre instructor y denunciante. De este modo se establece en el primero de los párrafos que los instructores serán los órganos competentes del Ayuntamiento, haciendo una distinción clara con los Agentes de Policía Local por cuanto la notificación de la denuncia se deberá hacer por el instructor si no se hubiese llevado ya a cabo por el Agente. Del mismo modo, el segundo párrafo del artículo expresa igualmente de un modo que no deja lugar a dudas la dicotomía aludida entre instructor y Agente sancionador, al exponer que el abono de las cantidades correspondientes a la multa y que conllevaría la finalización del procedimiento puede ser manifestado bien por el Agente en el acto de la denuncia, bien por el instructor en momento posterior. De este modo observamos como la norma específica del procedimiento sancionador alude claramente a posiciones diferenciadas entre los Agentes de Policía, siendo éstos los encargados de la imposición de las multas, y los instructores del procedimiento, que serán los que atiendan a la vía administrativa del procedimiento hasta su terminación.

IV.- Por último dentro de la normativa no podemos perder de vista la reciente modificación de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, la cual regula en parte el procedimiento de tramitación de las sanciones en dicha materia. En dicha normativa y en consonancia con lo ya manifestado nos encontramos con que la competencia o potestad sancionadora corresponde al Alcalde o en quien éste delegue, tal y como impone el:

“Artículo 84”

La sanción por infracción a normas de circulación cometidas en vías urbanas corresponderá a los respectivos Alcaldes, los cuales podrán delegar esta competencia de acuerdo con la normativa aplicable.

Respecto del procedimiento a seguir en caso de sanciones nuevamente nos encontramos con la distinción ya aludida entre Agente e instructor, ya desde la temprana etapa de la incoación, siendo ésta precisamente la resolución que da inicio al procedimiento sancionador, y que se encuentra normada en el artículo 86 del RDL tal y como sigue:

“Artículo 86 Incoación”

El procedimiento sancionador se incoará de oficio por la autoridad competente que tenga noticia de los hechos que puedan constituir infracciones tipificadas en esta ley, por iniciativa propia o mediante denuncia de los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas o de cualquier persona que tenga conocimiento de los hechos.

De este modo vemos que el inicio del procedimiento se llevará a cabo por la “autoridad competente” para ello, siendo que el mismo podrá hacerse a instancia de la denuncia de los Agentes de la Autoridad. De este modo vemos que ni la multa extendida por el Agente inicia per se el procedimiento, ni es éste el encargado de iniciar el procedimiento. Del mismo modo, la norma establece a los Agentes la labor de imposición de las multas, tal y como se recoge en el artículo 87, pero nada se dice en el mismo respecto de la posterior tramitación de las mismas por parte de los Agentes.

Por último y como elemento clave para entender la distinción entre instructor y Agente, hemos de referirnos a lo recogido en el artículo 95 de la norma y que figura como sigue:

“Artículo 95 Procedimiento sancionador ordinario”

• Notificada la denuncia, el interesado dispondrá de un plazo de veinte días naturales para formular las alegaciones que tenga por conveniente y proponer o aportar las pruebas que estime oportunas. 
• Si las alegaciones formuladas aportan datos nuevos o distintos de los constatados por el agente denunciante, y siempre que se estime necesario por el instructor, se dará traslado de aquéllas al agente para que informe en el plazo de quince días naturales. 

En todo caso, el instructor podrá acordar que se practiquen las pruebas que estime pertinentes para la averiguación y calificación de los hechos y para la determinación de las posibles responsabilidades. La denegación de la práctica de las pruebas deberá ser motivada, dejando constancia en el procedimiento sancionador.”

Del artículo transcrito podemos inferir, sin ningún género de dudas, la clara distinción entre instructor y Agente. De este modo podemos comprobar como no puede ser una única figura la que gestione ambas partes del proceso, esto es la imposición de la multa y la tramitación administrativa del mismo, precisamente por la debida imparcialidad que debe presidir todo procedimiento administrativo, como lógicamente es una sanción. A estos efectos, el Instructor deberá observar los hechos de forma imparcial desde una posición alejada de los hechos a fin de verse lo menos contaminado posible para dictar una resolución que sea completamente ajustada a derecho. Del mismo modo, en caso de que las alegaciones de la persona sancionada choquen frontalmente con lo expuesto en el boletín de denuncia, deberá poder acudir a quien ha tenido conocimiento del mismo de primera mano, siendo éste el Agente que redacta el boletín dando cuenta de los hechos a fin de poder ser la balanza que sopese ambas argumentaciones y encuentre el equilibrio que le permita resolver el expediente a la luz de los hechos.

4º Conclusiones.

 De lo analizado en el presente dictamen se pueden colegir una serie de conclusiones que conduzcan a la resolución del asunto expuesto.

PRIMERO.- Las funciones específicas de los Agentes de los Cuerpos de Policía Local legalmente establecidas no recogen la realización de tareas administrativas tendentes a tramitar las denuncias realizadas.

SEGUNDO.- Tanto la normativa concreta de Seguridad Vial como la específica de su procedimiento sancionador establece la figura del instructor, diferenciándola de la del Agente, imponiéndole al primer las funciones de gestión y tramitación del procedimiento sancionador y al Agente la función de la imposición de la multa.

TERCERO.- La debida imparcialidad y objetividad que debe presidir todo procedimiento administrativo hace aconsejable que no sea el propio Agente de Policía quien tramita el procedimiento sancionador, precisamente a fin de evitar cualquier posible desviación en su conducta al tener un conocimiento directo de los propios hechos.

CONCLUSIÓN.- En base a todo lo anteriormente expuesto y en opinión de este letrado, que somete a cualquier otra valoración mejor fundada en derecho,  la tramitación administrativa de los expedientes sancionadores no debería ser asumida por los Agentes, precisamente por tener éstos encomendada la función de imposición de multas dentro del procedimiento sancionador.que este letrado somete a cualquier otra valoración mejor fundada en derecho.

En Madrid, a 26 de Octubre de 2017

Fdo. Marcos Gil Alonso